A renúncia fiscal e seu impacto nos direitos sociais

A consecução dos direitos sociais previstos no Art. 6º da Constituição Federal de 1988 − educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados – depende do uso do fundo público, que é constituído por receitas arrecadadas da população, principalmente via pagamento de tributos (impostos, taxas e contribuições).

É preciso lembrar que os governos não são proprietários do fundo público, mas seus administradores em nome do povo. Para melhor compreensão dos usos do fundo público deve-se considerar duas dimensões: 1) a composição de receitas e 2) sua destinação, ambas sempre permeadas por disputas entre interesses de diferentes grupos ou classes econômicas e sociais. Daí ser essencial o controle sobre o que e de quem se arrecada e o quanto e o que se gasta ou, ainda, para quem se destina (em parte para a realização de direitos sociais), e isso é prerrogativa do Poder Público, cujas ações devem ser transparentes e fiscalizadas por meio de controles internos, externos e sociais.

Ocorre que o país tem sido submetido a práticas nada republicanas, devido a várias distorções, tanto na composição, como na destinação do fundo público.

Quanto à composição, destaca-se a sonegação de tributos, em geral por famílias e empresas mais aquinhoadas que fazem cálculos tributários, operam com recursos não alcançáveis pela tributação ou simplesmente mentem em suas declarações – é comum admitir-se que para cada real arrecadado, outro é sonegado. Em outra condição, as pessoas assalariadas têm desconto na fonte pagadora e, junto com a população mais pobre ou em trabalho informal, são as que proporcionalmente mais contribuem por causa do sistema tributário do país, que é altamente regressivo e privilegia a incidência de modo indireto sobre o consumo.

Há ainda os mecanismos de isenção ou de renúncia fiscal adotados pelos governos (federal, estaduais e municipais), em geral denominados de “gastos tributários” nas peças orçamentárias, que de tão frequentes estimulam o não pagamento regular de tributos, impedindo ou dificultando que montantes expressivos sejam destinados aos direitos sociais. Além disso, periodicamente, os governos promovem refinanciamentos de dívidas, os “refis”, sob a alegação de cobrar dívidas em atraso.

Quanto à destinação do fundo público, entre os principais problemas detectados e por vezes denunciados na mídia, destaca-se o favorecimento de algumas empresas privadas via superfaturamento de serviços, obras e materiais e burla de licitações públicas. Um exemplo mais recente pode ser visto nas denúncias na área da saúde, com a aquisição emergencial de materiais, instrumentos, equipamentos entre outros “insumos” sem licitação durante a pandemia e, na área educacional, além do alto faturamento já citado, o recurso a assessorias, consultorias e processos de aferição de desempenho de instituições e estudantes, em exames de larga escala, que distorcem o sentido do direito à educação. Destaque-se que, no limite, as práticas de teor privatista têm sido determinantes das políticas adotadas no país.

Assim, a disputa público-privado, que permeia a composição e a destinação do fundo público, provoca uma “ciranda antissocial”, cujas instituições e pessoas envolvidas estariam sujeitas em países civilizados a processos de investigação e de punição, seja quem dela participa, sejam governantes que permitem que ela ocorra.

Destaque-se que a renúncia fiscal é permitida por lei, desde que aprovada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e depois na Lei Orçamentária Anual (LOA), justificada por estudos de impacto, definição de onde virá o equivalente aos recursos renunciados, explicitação dos setores beneficiados com a medida e por determinada vigência temporal. Geralmente, os governos alegam que a isenção ou a renúncia fiscal vai favorecer o desenvolvimento da economia e o que seria arrecadado aos cofres públicos poderia vir de um “ganho de escala” ou de outra fonte mais estável e eficaz.

Contudo, nem sempre isso acontece, por várias razões. A primeira delas refere-se à ausência de estudo de impacto da renúncia, cuja “justificativa” não passa de mera alegação; a segunda diz respeito à viabilidade efetiva de checar se tais estudos verificam realmente sua pretensa eficácia; a terceira é a prática indevida de introduzir a renúncia por outros atos normativos (decretos, portarias etc.), sem previsão na LDO. Quando se solicita esclarecimentos sobre os beneficiários alega-se “sigilo fiscal”.

Acrescente-se a tudo isso o fato de os governos nas três esferas administrativas ampliarem sistematicamente as renúncias fiscais. No governo federal as renúncias tributárias realizadas em relação ao PIB nacional foram de 2% em 2003, 3,6% em 2010, 4,5% em 2014 e houve a previsão de 4,3% para 2020 (equivalente a R$ 330,8 bilhões!). Em São Paulo, estudo realizado pelo Sindicato dos Auditores Fiscais de Rendas do Estado (Sinafresp) mostra que também houve ampliação da renúncia fiscal no estado em valores nominais de R$ 4,2 bilhões a R$ 7,2 bilhões de 2009 a 2011; de R$ 10,8 bilhões a R$ 15,9 bilhões de 2012 a 2018; e de R$ 23,5 bilhões em 2019.

A título de comparação, os recursos administrados pela Secretaria Estadual de Educação (SEE-SP) em 2019 foram de cerca de R$ 21 bilhões e as três universidades públicas estaduais executaram, aproximadamente, R$ 5,5 bilhões (USP), R$ 3,1 bilhões (Unicamp) e R$ 2,8 bilhões (Unesp). Ou seja, a renúncia fiscal correspondeu a mais que o dobro do gasto com essas três universidades públicas e a 110% do liquidado pela SEE-SP!

Essa renúncia seria mesmo necessária? Por quê? O que justificaria o sigilo fiscal dos beneficiados? Quem realmente ganha com a renúncia fiscal? Todas essas questões devem ser objeto de discussão pública, necessariamente transparentes.

Rubens Barbosa de Camargo e César Augusto Minto são professores na Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo.